Af mismunandi stjórnarskrárumræðu

Það hefur mikið verið gert úr því, að Stjórnarskrá lýðveldisins væri með böggum hildar vegna aldurs og uppruna hennar.  Höfundi þessa pistils er samt ekki kunnugt um aðra ásteytingarsteina Stjórnarskrárinnar við alþjóðasamninga en EES-samninginn á milli EFTA og ESB um Evrópska efnahagssvæðið frá 1994, þar sem nú aðeins 3 EFTA-ríki eiga aðild, eftir að nokkur EFTA-ríki fylgdu Bretlandi inn í ESB á sínum tíma.  

Það leikur vart á tveimur tungum, að Alþingi hefur heimild til að staðfesta þjóðréttarlega samninga, sem ríkisstjórnin á aðild að eða óskar aðildar að.  Þar er ekki um að ræða samninga, er varða fullveldisafsal til stofnana, þar sem Ísland á ekki fulla aðild, og það verður heldur engin breyting á réttarstöðu lögaðila (fyrirtækja, stofnana) hérlendis eða einstaklinga, sem eru með íslenzkt ríkisfang.  Slíkir samningar, þjóðréttarlegs eðlis, eru taldir réttlætanlegir til að bæta öryggi ríkisins, bæta stöðu þess á alþjóðavettvangi og tryggja réttarstöðu þess á alþjóðavettvangi, svo að eitthvað sé nefnt.  Dæmi eru NATO-aðildin, SÞ-aðildin, AGS-aðildin og Hafréttarsáttmálinn.  

EES-aðildin er allt annað folald.  Um hana skrifaði Ásgerður Ragnarsdóttir, dómari við Héraðsdóm Reykjavíkur, í Morgunblaðið, 1. desember 2018:

"Fullveldi og framsal valdheimilda":

"Frá því að EES-samningurinn tók gildi árið 1994, hafa skuldbindingar íslenzka ríkisins aukizt verulega, og hefur samstarfið krafizt þess, að valdheimildir séu framseldar í vaxandi mæli til stofnana EES.  Almennt er viðurkennt, að lögfesting samningsins hafi á sínum tíma reynt verulega á mörk stjórnarskrárinnar, og því fór fjarri, að samhugur væri um, hvort þörf væri á stjórnarskrárbreytingu.  Nefnd þeirra fjögurra sérfræðinga í lögum, sem leitað var til, taldi, að framsal valdheimilda samkvæmt samningnum stæðist stjórnarskrá og vísaði einkum til þess, að framsalið væri "skýrt afmarkað, ekki umfangsmikið eða verulega íþyngjandi fyrir einstaklinga eða lögaðila.""

Hér er þess að geta, að þáverandi stjórnarandstaða leitaði líka eftir áliti valinkunnra lögfræðinga og fékk frá þeim þá niðurstöðu, að lögfesting EES-samningsins bryti gegn Stjórnarskrá.  Eftir á að hyggja virðist sú niðurstaða hafa verið réttari en niðurstaða lögfræðingateymis ríkisstjórnarinnar, því að EES-samningurinn hefur ekki reynzt vera skýrt afmarkaður og reyndar ófyrirsjáanlegt, hvaða stefnu hann tekur; hann er ennfremur mjög umfangsmikill, og hann hefur reynzt vera afar íþyngjandi fyrir fyrirtækin í landinu og gæti reynzt einstaklingum þungur baggi, eins og fjármálaeftirlitslagabálkurinn og persónuverndarlagabálkurinn eru dæmi um og Þriðji orkumarkaðslagabálkurinn mun reynast dæmi um, ef hann verður innleiddur af Alþingi.  

Um þetta skrifar Ásgerður Ragnarsdóttir með skarplegum hætti:

"Sé litið til stöðunnar í dag, um aldarfjórðungi síðar, má ljóst vera, að íslenzka ríkið hefur framselt valdheimildir í talsverðum mæli til stofnana EES, og hefur þeim jafnframt verið eftirlátið vald til að taka íþyngjandi ákvarðanir gagnvart fyrirtækjum og einstaklingum hér á landi, svo sem með álagningu sekta og beinum afskiptum af rekstri fyrirtækja. Hér má nefna sem dæmi, að samkvæmt reglum Evrópusambandsins um fjármálaeftirlit, sem voru innleiddar hér á landi haustið 2016, hefur Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) heimild til að taka íþyngjandi ákvarðanir gagnvart íslenzkum stofnunum og fyrirtækjum á fjármálamarkaði, sem geta m.a. náð til þess að stöðva starfsemi þeirra.  Frumkvæði að slíkum ákvörðunum og undirbúningur þeirra er í höndum sérstakra eftirlitsstofnana, sem starfa á vettvangi Evrópusambandsins, og á Ísland ekki aðild að þeim.

Þá má jafnframt nefna, að vegna breytinga á samkeppnisreglum EES-samningsins var með samkeppnislögum nr 44/2005 lögfest ákvæði, sem felur efnislega í sér, að ákvarðanir ESA eru í ákveðnum tilvikum bindandi fyrir íslenzka dómstóla við úrlausn mála, þar sem þeir fara með dómsvald. Hefur löggjafinn þar með bundið hendur dómstóla í ákveðnum skilningi vegna reglna EES-réttar [undirstr. BJo].

Þegar meta á, hvort setja eigi í Stjórnarskrá ákvæði, sem heimila framsal ríkisvalds til erlendra valdstofnana, er ljóst, að setja verður einhver mörk í þeim efnum.  Að mati pistilhöfundar yrði of langt gengið með því að heimila það, sem að ofan er lýst, að þegar hafi verið samþykkt vegna innleiðingar ESB-gerða gegnum EES.  Það á hvorki að ganga svo langt að samþykkja íþyngjandi kvaðir á hendur íslenzkum ríkisborgurum, sem rekja má til stofnana, þar sem Ísland á engin raunveruleg ítök, né kvaðir á hendur íslenzkum dómstólum, eins og raktar eru hér að ofan.

Í Noregi er bann í Stjórnarskrá gegn framsali ríkisvalds til annarra ríkja eða yfirþjóðlegra stofnana, nema framsalið sé þjóðréttarlegs eðlis eða takmarkað, fyrirsjáanlegt og vel skilgreint.  Ef fara ætti þessa leið hérlendis, þyrfti að skilgreina slíkt leyfilegt framsal og krefjast 3/4 atkvæða þingheims til samþykktar, eins og fordæmi er um í norsku stjórnarskránni.  

Ásgerður Ragnarsdóttir hélt áfram:

"Telja verður líklegt, að álitaefni um mörk heimils framsals muni aukast í framtíðinni, og væri það í takti við þróun í regluverki Evrópusambandsins, þar sem sjálfstæðum eftirlitsstofnunum eru í auknum mæli veittar valdheimildir gagnvart einstaklingum og lögaðilum.  Skýrt dæmi um þetta er þriðji orkupakki Evrópusambandsins, sem hefur upp á síðkastið verið til umræðu um mörk heimils framsals valdheimilda hér á landi.  

Það er í öllu falli ljóst, að þær forsendur, sem voru taldar styðja þá upphaflegu afstöðu, að ekki væri þörf á stjórnarskrárbreytingu vegna aðildar Íslands að EES-samningnum, hafa breytzt, og að valdframsal er mun meira en gert var ráð fyrir í upphafi.  Í því sambandi er athyglisvert, að höfundar sumra þeirra álitsgerða, sem aflað hefur verið vegna innleiðingar gerða, hafa lagt áherzlu á, að jafnvel þó að framsal samkvæmt einstakri gerð sé talið standast stjórnskipulega, sé ekki þar með sagt, að breytingarnar, virtar heildstætt, teljist innan ramma stjórnarskrárinnar."

 Það verður mjög vandasamt að skilgreina einstakt leyfilegt framsal og uppsafnað leyfilegt framsal fullveldis í tillögu að Stjórnarskrárbreytingu, og það getur orðið torsótt fyrir Alþingi að komast að niðurstöðu um slíkt, jafnvel þótt valinkunnum stjórnlagafræðingum tækist að gera um slíkt tillögu til Alþingis.  Að óreyndu er ólíklegt, að meirihluti reynist um það á meðal þjóðarinnar að leyfa erlendum stofnunum að leggja kvaðir á landsmenn, eins og gerðir og tilskipanir ESB nú á dögum vissulega fela í sér, og þá ekki sízt Þriðji orkumarkaðslagabálkur ESB.   

Hvað skyldi formaður Sjálfstæðisflokksins, fjármála- og efnahagsráðherrann, hafa um þetta að segja ?  Að nokkru leyti kemur það fram í frétt Morgunblaðsins 17. desember 2018:

"Styður ekki framsal auðlinda":

"Sjálfstæðisflokkurinn hefur ekki barizt sérstaklega fyrir innleiðingu þriðja orkupakkans að sögn Bjarna Benediktssonar, formanns Sjálfstæðisflokksins og fjármálaráðherra, í viðtali við Pál Magnússon, þáttstjórnanda Þingvalla á K100 og Alþingismann Sjálfstæðisflokksins, í gærmorgun.

Bjarni sagði, að sér fyndist sumt af því, sem rataði til okkar í gegnum EES-samstarfið, varla vera málefni innri markaðarins.  "Í þessu tilviki er ekki nema von, að menn spyrji, þar sem Ísland er eyland, hvers vegna það sé hluti af þátttöku okkar á Evrópska efnahagssvæðinu að undirgangast evrópska löggjöf á því sviði", sagði Bjarni."

Þetta er hárrétt athugað, og á það hafa fjölmargir bent, t.d. fyrrverandi stjórnmálamenn.  Þar má nefna guðföður EES-samningsins fyrir Íslands hönd á sinni tíð, Jón Baldvin Hannibalsson.  Það á engu að breyta um afstöðu þingsins nú, þótt það hafi á árum áður (2014-2016) fengið upplýsingar um málið frá embættismönnum án þess að gera við þær alvarlegar athugasemdir.  Á grundvelli nýjustu og beztu upplýsinga ber að taka ákvörðun.

Þegar þetta mál er sett í rétt samhengi, þ.e. skoðað í samhengi við ákvæði EES-samningsins, t.d. ákvæði um frjálsa samkeppni og bann við innflutnings- og útflutningshindrunum, svo og nýrri gerðir tengdar orkupakkanum með valdeflingu ACER-Orkustofnunar ESB sem meginstef, t.d. gerð #347/2013, sem áreiðanlega verður samþykkt til innleiðingar af Sameiginlegu EES-nefndinni í kjölfar lögfestingar Þriðja orkumarkaðslagabálksins, þá verður ljóst, að framlengdur reglusetningararmur ACER til Íslands, Landsreglarinn, verður gríðarlega valdamikill á Íslandi, enda mun hann verða óháður íslenzkum yfirvöldum og hagsmunaaðilum, en dansa þess í stað eftir flautu ESB.  Landsreglarinn fær í raun valdstöðu jafnstæða ráðherra hérlendis án þess að njóta aðhalds/eftirlits að hálfu þjóðþingsins, og um gerðir hans gildir Evrópurétturinn, sem íslenzkir dómstólar verða að dæma eftir, og slíkir dómar verða áfrýjanlegir til ESA/EFTA-dómstólsins. 

Í ljósi þessa hefur t.d. norski lagaprófessorinn Peter Örebech sýnt fram á, að eftirfarandi fullyrðing ráðherrans orkar mjög tvímælis og vitnar um óvarkárni í ljósi þeirra gríðarlegu hagsmuna, sem eru í húfi fyrir Íslendinga á sviði orkumála:

"Bjarni sagði samtalið undanfarið hafa snúizt um, hvort verið væri að framselja yfirráð yfir auðlindunum.  "Samkvæmt þeim gögnum, sem hafa verið tekin saman, er ekki svo", sagði Bjarni."

Á meðal gagna, sem iðnaðarráðherra hefur "tekið saman" um málið, er minnisblað og greinargerð tveggja innlendra lögmanna.  Nokkur atriði í skjölum þessum hafa verið vegin og léttvæg fundin af fyrrnefndum norskum sérfræðingi í Evrópurétti.  Það boðar ekki gott, ef stjórnvöld ætla að taka kæruleysislegan pól í hæðina og skoða það á grunnfærinn hátt út frá þröngu sjónarhorni í stað þess að setja það í samhengi við EES-samninginn, síðari gerðir ESB á orkumálasviði og líklega þróun þessara mála innan ESB (Fjórði orkupakkinn).  Sé það gert, blasir við, að réttast er fyrir Íslendinga að stöðva nú þegar samstarfið við ESB á orkumálasviði, sem felst í Viðauka IV við EES-samninginn.  Í þessa átt virðist Bjarni Benediktsson einnig hneigjast af eftirfarandi að dæma:

"Hann rifjaði upp, hvað fylgdi því að taka þátt í EES-samstarfinu og sagðist telja, að af hálfu ESB hefði harkan í að krefjast meiri einsleitni vaxið.  "Ég er þeirrar skoðunar, að Evrópusambandið hafi gengið of langt, í of mörgum málum á undanförnum árum, í því að reyna að fá okkar hóp, þ.e.a.s. EFTA-megin, Íslendinga þar með, til þess að fella sig við einhverja stofnanaumgjörð, sem bara gengur ekki upp.  Mér finnst það vera mjög mikið umhugsunarefni, hversu mikil vinna hefur farið í það að sníða sérlausnir, sem standast íslenzku stjórnarskrána.  Þetta hef ég oft gert að umtalsefni í þinginu og er áhyggjuefni í Evrópusamvinnunni; að það þyki bara boðlegt gagnvart Íslandi að krefjast þess, að vald sé framselt til stofnana, sem við eigum enga aðild að", sagði Bjarni.  Hann sagði, að nú væri því haldið fram um þriðja orkupakkann, að í honum fælist slíkt framsal. "Af minni hálfu stendur ekki til að styðja mál, sem felur í sér framsal, hvorki á auðlindum né á meiri háttar ákvarðanatöku um lagaumgjörð fyrir okkur.  Hins vegar er því haldið fram, að málið mögulega standist ekki stjórnarskrá.  Þetta eru atriði, sem við viljum fara vandlega yfir", sagði Bjarni.  Hann sagði það rangt, að með þriðja orkupakkanum yrði gert skylt að leggja rafstreng til Íslands.  Þriðji orkupakkinn myndi ekki breyta því, að Alþingi setti áfram lögin, sem giltu á Íslandi [Undirstr. BJo]."

Rökrétt niðurstaða af þessum hugleiðingum formanns Sjálfstæðisflokksins er að segja hingað og ekki lengra gagnvart Þriðja orkumarkaðslagabálkinum.  Nú er svo mikið í húfi, að sýna verður aðilum EES-samstarfsins, að Íslendingar geti ekki undirgengizt einsleitniáráttu ESB og mótun lagaumgjarðar á hvaða sviði þjóðlífsins sem er, enda væru þeir væntanlega þegar gengnir í ESB, ef engar slíkar takmarkanir fyndust í hugskoti landsmanna.  

Um síðasta atriðið, sem ráðherrann nefnir, er vert að spyrja hann, hversu traustum fótum lagasetning Alþingis standi, ef hún brýtur í bága við Evrópurétt á þeim sviðum, sem Alþingi hefur innleitt Evrópurétt, eins og t.d. um inn- og útflutning á hráu, ófrosnu kjöti, eggjum og ógerilsneyddri mjólk.  EFTA-dómstóllinn hefur dæmt innflutningsbann Alþingis frá 2009 brotlegt við EES-samninginn, og lá þar lýðheilsa og búfjárheilsa við, en núverandi ráðherra landbúnaðarmála hefur látið á sér skilja, að hlíta verði dómi EFTA-dómstólsins, sem kveður íslenzku lögin stríða gegn EES-samninginum.  Enn hafa lögin þó ekki verið felld úr gildi, góðu heilli. Mætast þar stálin stinn. 

Nákvæmlega hið sama mun gerast eftir innleiðingu Þriðja orkumarkaðslagabálksins, ef fjárfestar sækja um leyfi fyrir lagningu aflsæstrengs til Íslands frá landi, sem er í Orkusambandi ESB (ACER), og Landsreglarar í löndunum, sem strengurinn á að tengja saman, telja umsóknina uppfylla allar kröfur ESB, t.d. gerð #347/2013, og hugsanleg lagasetning Alþingis um bann við strengnum og þar með við milliríkjaviðskiptum með rafmagn verður kærð fyrir ESA og síðar EFTA-dómstólinum.  Þá myndast hagsmunastríðsástand á milli Íslands og hinna EES-landanna, sem yrði Íslandi miklu þyngra í skauti en höfnun á téðum orkubálki á grundvelli mikilvægra þjóðarhagsmuna getur orðið.  

Margt er skrýtið í kýrhausnum.  Furðulegasta tillaga, sem sézt hefur á prenti um breytingu á Stjórnarskrá lýðveldisins, var sett fram í lok greinar Björns Bjarnasonar, fyrrverandi ráðherra,

"Fullveldið, stjórnarskráin og alþjóðasamstarf"

í Morgunblaðinu 28. desember 2018:

"Fræðimenn getur greint á um, hvort EES-gerð sé þess eðlis, að hún rúmist innan stjórnarskrárinnar.  Þeir eru hins vegar allir sammála um, að laga beri stjórnarskrána að alþjóðasamstarfi.  Eftir þeim ráðum fara stjórnmálamenn þó ekki.

Ótti stjórnmálamanna ræðst af andstöðu við aðild Íslands að ESB.  Þar tengjast allir illu andarnir, sem áður er getið.  Þá má kveða niður með því að festa aðildina að EES eina í stjórnarskrána."

 Þetta er gjörsamlega fráleit tillaga, því að með slíku ákvæði í Stjórnarskrá væri verið að slá því föstu, að allar gerðir og tilskipanir Evrópusambandsins, sem Sameiginlega EES-nefndin mun samþykkja til innleiðingar í EFTA-löndunum, væru í samræmi við Stjórnarskrá lýðveldisins, sama hversu víðtækt og stórtækt fullveldisframsal til stofnana ESB fælist í innleiðingunni, eða hversu mjög viðkomandi lagabálkur ESB gengi gegn hagsmunum íslenzka lýðveldisins.  Þingmenn gætu þá ekki hafnað slíkri innleiðingu á þeirri forsendu, að fullveldisframsalið væri Stjórnarskrárbrot.  Aldrei verður nokkur sátt um slíka Stjórnarskrárbreytingu, og tillaga um hana er andvana fædd. Aðeins ESB-sinnar, þ.e. þau, sem berjast leynt og/eða ljóst fyrir inngöngu Íslands í ESB, geta stutt slíka tillögu.