Raunir stjórnlaganefndar

Það á ekki af tilraunum til breytinga á Stjórnarskrá lýðveldisins Íslands að ganga.  Ástæðuna telur blekbóndi vera ranga aðferðarfræði við þetta verkefni.  Nú síðast hefur nefnd á vegum stjórnmálaflokkanna skilað af sér örverpi, þótt í löngu máli sé með viðhengjum, eftir meðgöngutíma, sem er lengri en fílsins. 

Vænlegra til árangurs væri að fela t.d. þremur valinkunnum stjórnlagafræðingum að breyta tilgreindum greinum Stjórnarskráarinnar eða að bæta við nýjum greinum um afmörkuð efni. Löglærður sérfræðingahópur fengi með öðrum orðum afmarkað verkefni, og með þessu móti væri nokkurn veginn tryggt, að texti draganna væri lögfræðilega skotheldur, hefði nógu greinilega merkingu til að reisa lagasetningu á eða dæma eftir, og að innbyrðis samræmi væri á milli gamalla og nýrra greina í Stjórnarskrá. Blekbóndi hefur efasemdir um, að allt þetta sé uppfyllt með núverandi drögum stjórnlaganefndar.

Drög þessa vinnuhóps sérfræðinga, sem vart þyrfti meira en 3 mánuði til að skila af sér ákvæðum um forseta lýðveldisins, þjóðaratkvæðagreiðslur, auðlindir og umhverfis- og náttúruvernd, yrðu lögð fyrir Alþingi til umfjöllunar og samþykktar, eitt þing eða tvö, eftir því hvor núgildandi aðferða yrði valin. 

Drögin, sem birtust frá téðri stjórnlaganefnd 19. febrúar 2016 á vef forsætisráðuneytisins eru óviðunandi fyrir þær sakir, að þau vekja fleiri spurningar en svör hjá leikmanni.  Ástæðan er afar ómarkvisst og óljóst orðalag, nánast orðagjálfur, sem á ekkert erindi í grundvallarlög þjóðar.  Textinn á að vera knappur, en ekki orðskrúð, og hann á að vera traustur og einhlítur, svo að hægt sé að reisa á honum lagasetningu og dóma, en ekki hægt að teygja hann og toga. Það mátti vera ljóst, að sú aðferðarfræði, að stjórnmálaflokkarnir skipuðu sitt handgengna fólk í Stjórnarskrárnefnd, mundi enda með hrossakaupum og loðmullu, sem mundu gera afraksturinn að mestu ónothæfan.

Ein tillaga nefndarinnar af þremur fjallar um auðlindir til lands og sjávar.  Þar er enn sáð efa um eignarhaldið með orðalaginu, að auðlindir náttúru Íslands tilheyri íslenzku þjóðinni, en ríkið hafi eftirlit og umsjón í umboði þjóðarinnar.  Eigandinn er í móðu samkvæmt þessum texta, því að þjóðin er ekki lögaðili og getur ekki verið eigandi að lögum.  Er ríkið þá eigandi auðlindanna ? Það er ekki skýrt, enda fæli slíkt í sér þjóðnýtingu, sem jafna má við það, sem kommúnistar framkvæmdu, þar sem þeir hrifsuðu til sín völdin. Texti í Stjórnarskrá á að vera einhlítur, en ekki svo margræður, að setja þurfi á langar greinargerðir í tilraun til að útskýra hann. 

Út yfir allan þjófabálk í auðlindagreininni tekur þó með eftirfarandi málsgrein:

"Að jafnaði skal taka eðlilegt gjald fyrir heimild til nýtingar auðlinda, sem eru í eigu íslenska ríkisins eða þjóðareign". 

Það á sem sagt ekki undantekningarlaust að taka "eðlilegt gjald".  Hvaða skilyrði þurfa þá að vera uppfyllt, svo að taka megi óeðlilegt gjald ?  Hvað í ósköpunum er eðlilegt gjald ?  Það eru vart færri en 300´000 skoðanir í landinu á því, hvað sé eðlilegt gjald fyrir heimild til auðlindanýtingar, svo að við blasir, að þessi texti er gjörsamlega ótækur í stjórnlög. 

Það verður að afmarka viðfangsefnið með einhlítum hætti, svo að eitthvert vit verði í framsetningunni, t.d. með eftirfarandi hætti:

Hafi verið sýnt fram á með óyggjandi hætti, að fyrir tilverknað lagasetninga og/eða reglugerða stjórnvalds, eða með annars konar stjórnvaldsaðgerðum, hafi tiltekin auðlindanýting orðið í senn sjálfbær og hagkvæmari fyrir nýtingaraðilana en ella, þá er stjórnvöldum heimilt að leggja á gjald fyrir nýtingarheimildir, sem þó mega ekki vera hærri en 5,0 % af verðmæti hráefnis úr auðlindinni (t.d. verðmæti óslægðs fiskjar upp úr sjó) eða af verðmæti hrávöru úr auðlindinni (t.d. úr orkulindum).  Slíkt nýtingargjald auðlindar skal þó ekki leggja í ríkissjóð, heldur í sérstakan sjóð, sem stendur straum af kostnaði við eftirlit og rannsóknir á vegum ríkisins á auðlindinni ásamt afkomujöfnun nýtingaraðila, ef brestur verður á náttúruauðlindinni. 

Nefndin setti í öðru lagi fram tillögu að ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslur.  Sú grein er meingölluð að formi og innihaldi. Það er óráðlegt að innleiða í stjórnlög ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu án þess að endurskoða í nokkru ákvæðin um forseta lýðveldisins, því að hann hefur synjað lögum staðfestingar, eins og kunnugt er, á grundvelli umdeilds ákvæðis í Stjórnarskrá. 

Í nýju drögin vantar ennfremur varnagla, þannig að við getum setið uppi með mikinn kostnað vegna tíðra þjóðaratkvæðagreiðslna, sem eru fallnar til að valda óstöðugu stjórnarfari, sem er mjög dýrkeypt.  Núverandi hlutverk forseta lýðveldisins er óþarflega veigalítið, og þess vegna væri skynsamlegt að auka vægi embættisins.  Það má t.d. gera með því að kjósendur beini tilmælum aðeins til forsetans um þjóðaratkvæðagreiðslu um nýsett lög og hann taki ákvörðunina. 

Samkvæmt drögum stjórnlaganefndarinnar eru mikilvægir lagahópar undanþegnir ákvæði um þjóðaratkvæðagreiðslu, en þar ættu engar undantekningar að vera, ef virða á beina lýðræðið að fullu, og það er óhætt með téðum varnagla.  

Þá vantar í tillögu stjórnlaganefndar ákvæði, sem heimilar kjósendum að taka frumkvæði að lagasetningu.  Heimila ætti minnst 20 % kjósenda að setja fram þá ósk við forseta lýðveldisins, að hann fái forseta Alþingis það verkefni að leggja fyrir Alþingi frumvarp um tilgreint efni.  Ef forseti lýðveldisins er óánægður með afgreiðslu þingsins á þessu frumvarpi, getur hann valið um að endursenda lögin með athugasemdum óstaðfest til þingsins eða að senda þau í þjóðaratkvæðagreiðslu. 

Önnur lög verður hann að lokinni rýni að staðfesta eða senda þau til Hæstaréttar eða Stjórnlagaráðs, ef það hefur verið stofnað, ef hann hefur efasemdir um, að lögin standist Stjórnarskrá.  Ef Hæstiréttur úrskurðar þau í ósamræmi við Stjórnarskrá, endursendir forseti Alþingi lögin með fram komnum athugasemdum, en séu þau úrskurðuð í samræmi við Stjórnarskrá, verður forseti að staðfesta lögin með undirskrift sinni. Forseti er þannig verndari Stjórnarskrárinnar, sem með réttu á að vera réttindaskrá íbúa landsins.

Nefndin sendi ennfremur frá sér drög að ákvæði um umhverfis- og náttúruvernd, sem eru sama markinu brennd og annað frá téðri nefnd, þ.e. þau uppfylla ekki grundvallarskilyrði um skýrleika stjórnlagatexta. Þar stendur t.d., að almenningi sé heimil för um landið og dvöl þar í lögmætum tilgangi.  Þessi texti vekur fleiri spurningar en svör.  Verður mér t.d. heimilt að slá niður tjaldi innan girðingar á óræktuðu landi, eða jafnvel í skógræktarlandi, hjá landeiganda, eða verður það í lagi, ef ég held mig utan girðingar, en þó á einkalandi ?

Þar sem landsmenn vænta nú 2,0 milljóna ferðamanna á næsta ári, verður alls ekki séð, að umhverfis- og náttúruvernd í landinu sé þjónað með ákvæði af þessu tagi. Miklu nær er að bregðast nú með vitrænum hætti við þessari vá, eða tækifæri, með raunhæfu ákvæði um umhverfis- og náttúruvernd í Stjórnarskrá, t.d. eftirfarandi:

Umsjónaraðilum þjóðlendna og ríkisjarða og einkaeignaraðilum ber að hafa með höndum náttúruvernd á svæðum, sem þeir eru ábyrgir fyrir, nema sýnt hafi verið fram á sjálfbærni og afturkræfni nýtingarinnar, annað sé tilgreint í lögum eða framkvæmdaleyfi sé fyrir hendi, og gera ráðstafanir til að hefta ágang, sem viðkomandi sérfræðistofnanir ríkisins meta skaðvænlegan fyrir umhverfi og náttúru.  Ef viðkomandi öryggisyfirvöld telja gestum vera hætta búin á téðum svæðum, ber umráðaaðila tafarlaust að gera viðhlítandi úrbótaráðstafanir. 

Til að standa straum af kostnaði við téðar ráðstafanir, er umráðaaðila heimilt að heimta aðgangseyri að viðkomandi stöðum, enda sé þegar sjáanleg virðisaukandi aðstöðusköpun og þjónusta við gesti.

Verk stjórnlaganefndar tók lengri tíma en góðu hófi gegnir.  Samt varð afraksturinn dapurlegur, enda ekki gæfulega staðið að skipan nefndarinnar. Hér hefur téður afrakstur verið gagnrýndur, og aðrar tillögur sama efnis sendar forsætisráðuneytinu.  Miklu vænlegra er að fela stjórnlagafræðingum að setja fram pottþéttan, lögfræðilegan texta til breytinga á tilteknum greinum í Stjórnarskránni og sem viðbótar greinar í Stjórnarskrá en að láta fulltrúa stjórnmálaaflanna karpa þangað til moðsuða verður til. 

Ríkuleg aðkoma þingsins að stjórnlagabreytingum er tryggð, því að samkvæmt gildandi Stjórnarskrá þarf núverandi Alþingi að samþykkja breytingar með einföldum meirihluta atkvæða og næsta Alþingi einnig, og á yfirstandandi kjörtímabili dugar aukinn meirihluti á Alþingi til staðfestingar ásamt þjóðaratkvæðagreiðslu.