Auðlindaraðgengi í fríðu

Upphaf íslenzka fiskveiðistjórnunarkerfisins má rekja allt aftur til umræðunnar, sem varð í kjölfar hinnar "svörtu skýrslu" Hafrannsóknarstofnunar árið 1975.  Þar kom fram sú spá, að viðkomubrestur yrði í þorskstofninum, nema dregið yrði úr veiðunum. Stjórnvöld reyndu þá árangurslaust að hemja veiðarnar með s.k. "skrapdagakerfi", sem sett var á laggirnar 1977.  Samkvæmt því mátti þorskhlutfall af afla togara ekki fara yfir ákveðið hlutfall af afla tiltekna daga á ári.

Að öðru leyti voru veiðar frjálsar þarna í kjölfar útfærslu landhelginnar í 200 sjómílur og brottrekstur brezkra  og annarra  útlendra skipa úr landhelginni með örfáum samningsbundnum undantekningum, en erlend veiðiskip höfðu ausið óheft úr auðlindinni um aldaraðir. 

Hafrannsóknarstofnun sá ástæðu til að spyrna við fótum, þegar hún greindi veikingu hrygningarstofna, og hafði 1977 ráðlagt 275 kt þorskveiði, en hún nam samt 340 kt, er upp var staðið.  Þetta kerfi stjórnvalda var sem sagt ónýtt til að stemma stigu við veiðunum að vísindalegu óskgildi þess tíma, enda ríkti þá djúpstæður ágreiningur um réttmæti vísindalegra ráðlegginga.  Á sama tíma var útgerðin rekin með dúndrandi tapi, enda voru togararnir þá a.m.k. þrefalt fleiri en núna. Það stefndi allt í óefni á miðunum við Ísland, þó að útlendingarnir væru farnir að mestu, þar sem flotinn fór stækkandi, en stofnarnir minnkandi.

Annað dæmi um sóun þessa tíma á miðunum var, að árið 1979 voru 170 skip um veiðar á 35 kt af síld, sem 10 % flotans hefði auðveldlega getað náð.  Þetta var vandamálið í hnotskurn, sem stjórnvöld, útgerðarmenn og sjómenn stóðu frammi fyrir.  Giftusamleg úrlausn varðaði reyndar hagsmuni allrar þjóðarinnar; svo stórt var viðfangsefnið. 

Á Fiskiþingi voru Austfirðingar fyrstir með hugmyndir um kvótakerfi árið 1978, en útvegsmenn tóku hugmyndunum illa, einkum Vestfirðingar, og vildu áfram frjálsar veiðar.  Útgerðarmenn gerðu sér þá enn ekki grein fyrir samhengi vísindalega ákvarðaðs aflamarks og sjálfbærni veiðanna.  Á Fiskiþingi árið 1981 kvað loks við annan tón, og þar báru umræðurnar þess merki, að margir útgerðarmenn væru farnir að gera sér grein fyrir, að niðurskurður veiða niður í vísindalega ákvarðað gildi væri eina leiðin til að bjarga fiskistofnunum og útgerðunum frá hruni.  Fór svo, að þáverandi sjávarútvegsráðherra, Halldór Ásgrímsson, mælti fyrir kvótafrumvarpi á Alþingi í desember 1983, að höfðu ítarlegu samráði við hagsmunaaðila í sjávarútvegi. 

Á þessum tíma var kvótinn einskis virði, af því að fjárhagslegt tap var á veiðunum. Annað mál er, að enginn hefði haft bolmagn til að kaupa kvóta, þó að ríkið hefði boðið hann upp.  Þess vegna var farin sú leið við ákvörðun aflahlutdeilda við innleiðingu kvótakerfisins að leggja veiðar þriggja síðustu ára til grundvallar, þannig að allir fengu að halda áfram, sem höfðu slíka veiðireynslu.  Er það vissulega málefnaleg aðferð, þar sem meðalhófs var gætt við innleiðingu fordæmalauss kerfis um afnot sjómanna af miðum, sem verið höfðu almenningur frá alda öðli.

  Þetta er rakið hér til að sýna fram á, að ásakanir um gjafakvóta við innleiðingu kvótakerfisins eru gjörsamlega úr lausu lofti gripnar.

Hins vegar kom fljótlega í ljós, að í kerfið vantaði hvata til að afsala sér kvótanum, svo að bráðnauðsynleg fækkun veiðiskipa og útgerðarmanna ætti sér stað fyrir arðsemi veiðanna.  Var þá frjálst framsal aflahlutdeilda á skip lögfest árið 1988, og varð þá fljótlega viðreisn í arðsemi útgerðanna, sem keyptu til sín kvóta þeirra, sem lögðu upp laupana. Markaðskerfið réði nú, hverjir héldu áfram að nýta sjávarauðlindina. Nú urðu útgerðirnar fjárhagslega sjálfstæðar, og upp frá þessu var ríkið ekki lengur fjárhagslegur bakhjarl útgerðanna, sem felldi gengið, þegar allt var komið í óefni. Útgerðirnar tóku að skila fé í sameiginlega sjóði landsmanna á grundvelli venjulegrar skattlagningar á fyrirtækjum.

Með þessu móti hafði frjálst markaðshagkerfi verið innleitt í sjávarútveginn í stað pilsfaldakapítalisma.  Þetta fyrirkomulag fiskveiða leiðir ekki til rentusækni útgerða, því að það er markaðsknúið að því marki, að hverri útgerð eru skorður settar við 12 % aflahlutdeild af aflamarki í þorskígildum.  Hlutverk ríkisins er fullkomlega málefnalegt og gætir jafnræðis á milli útgerða, því að ríkisstjórnin ákvarðar aflamarkið einvörðungu á grundvelli vísindalegra raka, sem koma frá Hafrannsóknastofnun.  Er hámörkun afraksturs til langs tíma lögð til grundvallar fiskveiðistjórninni, og er stjórnun samkvæmt slíkri stefnu ómótmælanlega í þágu þjóðarinnar, sem er eigandi miðanna samkvæmt lögum.  Annað mál er, að enginn á óveiddan fisk í sjó, enda er þjóð ekki lögaðili, og miðin eru almenningur með ítölu að hætti afrétta til forna.  Aðeins tæplega 20 kt/ár er úthlutað af stjórnmálamönnum eftir öðrum leiðum.

Árið 2015 var verðmæti afla upp úr sjó 151 miakr.  Bein sala útgerða til vinnslu innanlands nam 82 miakr eða 54 %.  Verðmæti afla, sem keyptur er á markaði til vinnslu innanlands nam 20 miakr eða 13 %, og verð á aflaverðmæti sjófrystingar var 44 miakr eða 29 %.  Um stærsta hlutann á það við, að þar kann að vera um að ræða viðskipti á milli skyldra aðila, en megnið af þeim hluta og hinum líka fer að lokum á erlendan markað, þar sem keppt er við niðurgreiddan sjávarútveg annarra landa í öllum tilvikum.  Samkeppnisaðstaðan er að því leyti í óhag íslenzkum sjávarútvegi.  Á frálagshlið hans er þess vegna alls enga rentusækni að finna.

Niðurstaðan af þessari umfjöllun er, að markaðsaðstæður íslenzka sjávarútvegsins uppfylla ekki viðurkennd skilyrði rentusækni, þar sem frjáls markaður er með veiðiheimildir, og núverandi útgerðir hafa keypt á þessum markaði yfir 90 % sinna veiðiheimilda, og sjávarútvegurinn selur yfir 90 % framleiðslu sinnar í harðri samkeppni á erlendum mörkuðum. Af þessum sökum eru ekki almennar forsendur fyrir hendi til álagningar sértækra skatta á þessa atvinnugrein, hvort sem þeir eru kallaðir veiðigjöld eða eitthvað annað.  

Íslenzkir útgerðarmenn eiga það hins vegar stefnumörkun íslenzka ríkisins að þakka, að landsmenn fengu einir ráðstöfunarrétt yfir 200 sjómílna lögsögu, svo að þeir þurftu ekki lengur að deila sjávarauðlindinni með fiskveiðiskipum annarra þjóða, nema samkvæmt frjálsu samkomulagi, oft gegn aðgengi á öðrum miðum. Þeir eiga jafnframt Alþingi að þakka lagasetningarnar, sem viðreisn útgerðanna og núverandi fjárhagslegt sjálfstæði þeirra er reist á, eins og fram kemur hér að ofan.  Hér má einnig geta þess, að erlendar fjárfestingar í íslenzkum sjávarútvegi eru bannaðar með lögum þrátt fyrir aðildina að innri markaði EES og frelsin fjögur.

Af þessum sökum má telja eðlilegt, að útgerðarmenn taki sérstakan þátt í kostnaði ríkissjóðs við innviðina, sem þjóna útgerðunum sérstaklega, t.d. Hafrannsóknarstofnun, Landhelgisgæzlan og hafnarsjóður.  Í þessu skyni mætti stofna sjávarútvegssjóð, sem fengi á bilinu 3 %-5 % af verðmæti afla upp úr sjó og mundi árlega ráðstafa fé til fjárfestinga, rannsókna og nýsköpunar samkvæmt reglum í lögum um hann. 

Jón Gunnarsson, Alþingismaður, ritaði Morgunblaðsgreinina: "Þjóðarsátt um sjávarútveg", og dregur fyrirsögn þessa vefpistils dám af helztu tillögunni þar, sem birtist 4. júlí 2016. Hér verður fjallað um þessa tillögu, sem er í þremur liðum:

1. "Gerður verði langtíma samningur við veiðiréttarhafa, þar sem uppsagnarákvæði eru með þeim hætti, að þau hamli ekki eðlilegum langtíma fjárfestingum."   Í þessu virðist felast, að fyrst eigi útgerðarmenn að afsala sér aflahlutdeildunum til hins opinbera, sem síðan semji við þá um sama afnotarétt í tiltekinn tíma.  Það verður að telja afar ólíklegt, að útgerðarmenn geri samning við hið opinbera um afsal eignarréttar (árlegur afnotaréttur auðlindar á formi aflahlutdeildar er eitt form eignarréttar) og verðfelli þar með fyrirtæki sín.  Sjá mun undir iljar fjárfesta sjávarútvegsfyrirtækja, því að þinglýst eign er grundvöllur fjárfestinga.  Bankar verða vafalítið tregari til útlána.  Eignayfirfærsla af þessu tagi getur trúlega aðeins orðið við eignarnám, og slíkt stríðir í þessu tilviki gegn Stjórnarskrá, þar sem engir almannahagsmunir eru í húfi. Hvers vegna hafa stjórnmálamenn svona mikla þörf fyrir að fikta í því, sem er í lagi í atvinnulífinu, þar sem engin þjóðhagsleg eða réttlætisþörf er fyrir afskipti þeirra ?  Það dugir ekki að hlaupa á eftir nöldrurum og skrafskjóðum, sem bulla út í eitt um þennan mikilvægasta atvinnuveg landsins.'I þessu tilviki ætti viðfangsefni stjórnmálamannanna að vera að varðveita skilvirkt fiskveiðistjórnunarkerfi og veita sjávarútvegi í heimsklassa sambærileg starfsskilyrði og öðrum atvinnugreinum.
2. "Veiðigjöld verði tiltekið hlutfall aflaheimilda.  Veiðigjöld væru þá greidd í upphafi fiskveiðiárs þannig, að ákveðið hlutfall heimildanna í hverri tegund yrði greitt til ríkisins sem fullnaðargreiðsla á veiðigjöldum vegna yfirstandandi fiskveiðiárs."  Með þessu væri ríkið að framkvæma eignaupptöku, sem engin þörf er á, og hún stenzt þess vegna ekki stjórnlög.  Aðferðin er í sjálfri sér þjóðhagslega óhagkvæm, því að enginn er hæfari til að breyta þessum afla í hámarks verðmæti en þeir, sem aflað hafa sér veiðiheimildanna á frjálsum markaði nú þegar og þróað verðmæt alþjóðleg viðskiptasambönd.  Það hefur iðulega komið fram í alþjóðlegum samanburði, að Íslendingar fá að jafnaði hærra verð en nokkur annar fyrir sambærilega sjávarafurð.  Ef stjórnmálamenn halda, að ríkið geti gert betur með einhvers konar tilfæringum, þá skortir allan rökstuðning fyrir því, nema betra sé að veifa röngu tré en öngu.  Ef á að halda því fram, að fyrir þessu séu einhver sanngirnisrök, þá er það alrangt, því að í sjávarútveginum er engin auðlindarenta, eins og áður var rakið.
3. "Við þessa leið kæmu tugir þúsunda tonna árlega til ráðstöfunar hjá ríkinu sem andlag veiðigjalda.  Ríkið myndi síðan eftir skýrum leikreglum bjóða nýtingarrétt á þessum aflaheimildum innan viðkomandi fiskveiðiárs til þeirra, sem starfa í greininni. ..... "    Ætli útflutningur sjávarafurða árið 2015 hafi ekki lækkað niður í um 500 kt vegna minni uppsjávarafla ?  Þrátt fyrir þetta og þrátt fyrir styrkingu krónunnar jukust verðmæti útflutningsafurða í krónum talið upp í 265 miakr.  Ljóst er, að þessi hugmynd gerir ráð fyrir að margfalda þann afla, sem nú er utan kvóta.  Það er almennt óheppilegt út frá sjónarmiðum fiskveiðistjórnunar, framleiðni, gæða og afraksturs.  T.d. mundi 4,0 % kvótarýrnun fyrir aðgengi að miðunum jafngilda a.m.k. 20 kt/ár.  Að stjórnmálamenn ráðskist á þennan hátt með æ stærri hluta aflamarksins er óhagkvæmt, ósanngjarnt og óskynsamlegt.  Þeir eiga að fást við annað.

Svipull er sjávarafli, eins og við erum minnt á á hverju ári, því að náttúran er breytingum undirorpin, og hlýnun sjávar hefur þegar mikil áhrif á lífríkið.  Á óvissuna er ekki bætandi af mannavöldum.  Þeir, sem kosnir eru til að móta og setja leikreglurnar í þjóðfélaginu, verða að hafa næga dómgreind til að bera til að varðveita stöðugleika, þar sem það á við, og hrista upp í stöðnuðum kerfum, þar sem kyrrstaðan er farin að valda þjóðhagslegum skaða eða spilling að grafa um sig.

Íslenzka fiskveiðistjórnunarkerfið er hannað sem umgjörð um sjálfbærar veiðar í fjárhagslegu og lífríkislegu tilliti.  Grundvöllur þess er einkaeignarréttur á auðlindinni, sem verið er að nýta.  Á alþjóðavettvangi er þetta viðurkennd aðferðarfræði til verndunar veiðistofna og reyndar sú eina, sem vitað er, að virkar.

Um þetta var ritað í The Economist 16. júlí 2016, þar sem ofveiði í úthöfunum var gerð að umtalsefni í greininni "Net positive".  Þar sagði, að úthöfin, sem spanna 64 % alls hafsvæðis jarðarinnar, hefðu verið lýst "sameiginleg arfleifð mannkyns".  Afleiðingin væri "tragedy of the commons" eða harmleikur almenningsins, þar sem afla að verðmæti miaUSD 16 væri ausið upp árlega og 90 % tegundanna væru annaðhvort fullnýtt eða ofnýtt, þannig að hrun þessara veiða blasti við. Þetta gerist fyrir tilstuðlan ríkisstjórna, aðallega ríkra landa, sem deila út niðurgreiðslum til þessara og annarra veiða að upphæð miaUSD 30 á ári, þar af 70 % frá ríkum löndum.  Fiskveiðistefna þessara ríkja er í algeru óefni, og mikil afturför væri að því hérlendis að krukka í kerfi, sem er fullkomin andstaða við slíka óstjórn.