Raforkumarkaður og opinber orkustefna

Orkumál landsmanna hafa ekki að öllu leyti þróazt, eins og bezt verður á kosið.  Ótvíræður styrkleiki er auðvitað, að um áratuga skeið hefur nánast engin raforka verið framleidd  hérlendis með jarðefnaeldsneyti, en ágallar kerfisins eru þó nokkrir og alvarlegir.

Fyrst ber þá að nefna, að málefni flutningsfyrirtækisins, Landsnets, eru í ólestri. Framkvæmdir fyrirtækisins eru langt á eftir áætlun með þeim afleiðingum, að flutningskerfið er víða fulllestað, annar ekki því hlutverki sínu að flytja viðbótar afl, þó að það sé til reiðu og mikil þörf sé fyrir það. Þetta hamlar atvinnuuppbyggingu og tefur fyrir orkuskiptum úr jarðefnaeldsneyti í rafmagn, sem stjórnvöld hafa þó skuldbundið landið til að framkvæma býsna hratt. Í þessum efnum er eins og hægri höndin viti ei, hvað sú vinstri gjörir.

Í mörgum tilvikum hafa vandræði Landsnets stafað af deilum og málaferlum við landeigendur og/eða umhverfisverndarsamtök.  

Landsnet þarf að fá lagalegt svigrúm og heimildir til að fjármagna nauðsynlegar lausnir með lántökum með ríkisábyrgð, og ríkið á að eignast smám saman Landsnet með framlögum af arðgreiðslum þeirra raforkufyrirtækja, sem ríkið á að einhverju eða öllu leyti.  Með þessu móti má draga mjög úr hækkunarþörf á gjaldskrá Landsnets og gera hækkun vegna dýrari lausna, til sátta, tímabundna.    

Eignarhald Landsnets er nú óviðunandi, því að nokkur raforkufyrirtæki á markaði og hitaveitufyrirtæki eiga hana.  Þetta gerir Landsnet vanhæft til að starfa á frjálsum markaði, þar sem samkeppni á að ríkja á milli orkusölufyrirtækja, sem eiga að standa jafnfætis varðandi inntök og úttök flutningskerfisins. Með því að ríkið eignist smám saman ráðandi hlut í fyrirtækinu, má eyða tortryggni aðila utan eigendahópsins um hlutdrægni Landsnets varðandi t.d. nýja tengistaði við stofnlínukerfið. Einokunarfyrirtæki eru oft bezt komin undir pilsfaldi ríkisins. 

Það þarf að hanna raforkumarkað fyrir Ísland.  Hlutverk hans á að vera að tryggja raforkuöryggi, raforkuverð til almennings í samræmi við raunkostnað raforkufyrirtækjanna og hagkvæmustu nýtingu orkulindanna á hverjum tíma. 

M.a. um þessi mál ritaði Elías Elíasson, fyrrverandi sérfræðingur í orkumálum hjá Landsvirkjun, í Morgunblaðið 20. júní 2016, undir fyrirsögninni:

"Lars Christensen og orkan okkar:

Elías gerði þar nýlega skýrslu Lars Christensens, dansks alþjóðahagfræðings, um íslenzk orkumál að umfjöllunarefni, en Lars lagði þar m.a. til sölu Landsvirkjunar í bútum og stofnun auðlindasjóðs fyrir andvirðið. Elías reit gegn þessu m.a.:

"Það er mögulegt og jafnvel skilvirkara að láta arð af orkunni renna til almennings gegnum lágt orkuverð en með beinum greiðslum."

Hinn valkosturinn, sem Lars Christensen er talsmaður fyrir, er sá að láta arðgreiðslur frá orkufyrirtækjum í eigu ríkisins renna í auðlindasjóð, sem nýta mætti til að halda uppi fjárfestingum að hálfu ríkisins í niðursveiflum hagkerfisins.  Með því að setja það í eigendastefnu orkufyrirtækja að meirihluta í eigu ríkisins, að orkufyrirtækið skuli verðleggja orku sína fyrir almennan markað í samræmi við meðalvinnslukostnað sinn, en ekki jaðarkostnað, þ.e. kostnað af næstu mannvirkjum í röðinni, þá munu orkufyrirtæki ríkisins verða stefnumarkandi á markaði um lágverðsstefnu. Slíkt styrkir samkeppnihæfni Íslands. 

Það hefur hins vegar jafnan tíðkazt á Íslandi, að stóriðjan greiði verð í samræmi við kostnað virkjunar, sem ráðast þarf í vegna viðkomandi orkusölusamninga, og áfram yrði það svo. Að sjálfsögðu mun almenningur njóta góðs af slíkri stefnu, af því að þá greiða orkufyrirtækin tiltölulega hratt niður skuldir vegna nýrra fjárfestinga, sem almennir notendur njóta jafnframt góðs af. Vegna hárrar nýtni, hás aflstuðuls og langtímasamnings er orkuvinnslukostnaður jafnan í lágmarki til stóriðnaðar á borð við álver, en reynsla er enn ekki komin af álagseinkennum kísilvera, sem samið hefur verið við hérlendis.

Orkufyrirtæki með arðsama stóriðjusamninga munu senn verða í stakkinn búin til umtalsverðra arðgreiðslna til eigenda sinna, þó að lágverðsstefna sé rekin gagnvart almenningi, því að álag almenningsveitnanna er lágt saman borið við stóriðjuálagið. Andvirði slíkra arðgreiðslna til ríkisins verður bezt varið til að kaupa ríkinu beina meirihlutaeign í flutningsfyrirtækinu Landsneti, sem mundi þá geta varið af nýju eigin fé sínu til að greiða viðbótar kostnað, sem hlýzt af "óumflýjanlegum" jarðstrengjum í stofnkerfinu á kerfisspennum 220 kV og 132 kV. 

Miklir hagsmunir almennings eru fólgnir í að afnema flöskuhálsa í flutningskerfinu, auka stöðugleika stofnkerfisins í truflanatilvikum og að hindra langvinnar hækkanir á flutningsgjaldinu.  Með því að styrkja fjárhag Landsnets með þessum hætti má jafnvel lækka flutningsgjald til almennings með tíð og tíma frá því, sem nú er. Vel má vera, að núverandi eigendur Landsnets vilji við þessar aðstæður selja hlut sinn í fyrirtækinu, og ríkið gæti þar þá gert hagstæð kaup og orðið einrátt, eins og eðlilegt er þar á bæ.  

Frá gildistöku núverandi raforkulaga 2003 er enginn virkjunaraðili á Íslandi ábyrgur, ef kemur til skorts á forgangsorku í landinu.  Það eru afar veikir hvatar í kerfinu til að virkja, nema fyrir stóriðju, þegar samningur hefur náðst við hana. Þetta leiðir til þess freistnivanda virkjunareigenda að láta skeika að sköpuðu, fresta framkvæmdum við fjármagnsfreka næstu virkjun, því að það er fundið fé að fresta fjárfestingu, auk þess sem orkuverð á markaði hækkar jafnan, þegar orkuforðinn minnkar, t.d. í miðlunarlónum. Þessi staða er virkjunarfyrirtækjunum í hag, á meðan þau geta afhent umbeðna orku, en er áhættusöm fyrir þjóðarhag.

Í langtímasamningum stóriðjufyrirtækjanna og viðkomandi virkjunareigenda kunna að vera refsiákvæði við skerðingu á forgangsorku, og þar er jafnframt kveðið á um, að ekki megi skerða forgangsorku til stóriðju hlutfallslega meira en álag almenningsveitna. Skerðing forgangsorku til ólíkra notenda skal vera hlutfallslega jöfn, "pro rata", stendur þar. Allt er þetta ófullnægjandi neytendavernd almenningi til handa. 

Það er þess vegna tímabært að leggja skyldur á herðar fyrirtækis í markaðsráðandi stöðu, segjum með yfir 40 % af raforkumarkaðinum á sinni könnu, um að tryggja landsmönnum alltaf næga forgangsorku á markaðsverði, nema óviðráðanleg öfl ("force majeure") komi í veg fyrir það, eða flutningskerfi og/eða dreifikerfi geti ekki miðlað orkunni til notenda.  Í lagasetningu um þetta þarf að kveða á um sektir vegna skorts á forgangsorku í landinu, sem séu í samræmi við þjóðhagslegt tjón vegna orku, sem almenningsveiturnar ekki fá, t.d. tífalt hæsta einingarverð orku frá fyrirtækinu til almenningsveitna, sem þá verði greitt í ríkissjóð fyrir orku, sem vantar á markaðinn.

Fróðlegt er að kynnast viðhorfum Elíasar til þessa málefnis í téðri grein:

"Vatnsorka og jarðvarmaorka nota ekki eldsneyti, og því er orkumarkaður á borð við hina evrópsku ófær um að stjórna orkuvinnslunni á hagkvæmasta hátt.  Eini kostnaðarliðurinn, sem er háður álagi (eftirspurn) á orkukerfið, er áhætta vatnsorkuveranna, þegar þau taka vatn úr miðlunarlóni. ....

Yfir veturinn fer seljandinn því varlega og reiknar áhættu sína [nú aðeins vegna stóriðjusamninga - innsk. BJo], sem er því meiri sem miðlunarlón standa lægra [og lengra er til vorleysinga - innsk. BJo].  Með vaxandi áhættu getur hann hækkað verðið á sölutilboðum sínum, þar til hann hefur verðlagt sig að hluta út af markaðinum.  Þetta er það, sem hefur gerzt, þegar loðnubræðslurnar kvarta undan því, að rafmagnið er orðið dýrara en olía. 

Ef orkusalinn hefur á herðum sér þá skuldbindingu að hafa ætíð tiltekna orku til reiðu að viðlagðri ábyrgð, þá getur verðmyndun farið fram með þessum hætti, annars ekki.  Þarna getur uppboðsmarkaður gegnt hlutverki, en dagsmarkaður að evrópskum hætti er óþarfi.  Að bjóða í magn einnar viku í einu nægir."

Nú er við lýði uppboðsmarkaður fyrir s.k. jöfnunarorku, sem er mismunur áætlaðrar orkuþarfar og raunorkuþarfar hverrar klst.  Þennan markað má útvíkka með tilboðsmarkaði fyrir eina viku í senn, eins og Elías leggur til.  Verð frá stærsta raforkuvinnslufyrirtækinu mun þá markast af líkindum þess, að tiltekinn orkuskortur verði, t.d. við væntanlega lágstöðu miðlunarlóna fyrirtækisins og jaðarvinnslukostnaði hans (viðbót við grunnafl hans), og aðrir, aðallega eigendur jarðgufuvera, munu ýmist bjóða hærra eða lægra verð en verðið verður frá þeim stærsta.  Verð sölufyrirtækjanna til almennra notenda mundi ekki geta breytzt jafnört og á uppboðsmarkaði fyrr en fjarmælingar hjá almennum notendum verða komnar í gagnið.

Niðurlag greinar Elíasar var eftirfarandi:

"Allt tal um uppskiptingu Landsvirkjunar er ótímabært fyrr en almenn stefna í orkumálum hefur verið mörkuð og markaðsfyrirkomulag, sem virkar við þessar aðstæður, hefur verið hannað.  Skort á orkustefnu hér telur Christensen veikleika, og þar hefur hann rétt fyrir sér."

Það er hægt að taka undir þessa ályktun Elíasar að öllu leyti.  Verkröðin þarf að vera sú að móta landinu fyrst orkustefnu og sneiða þar með hjá alls konar gryfjum, sem leiða til mikilla deilna og tafa á undirbúningi verka og framkvæmd.  Ef í orkustefnunni mun felast, að raforkukerfið skuli vera markaðsdrifið í líkingu við það, sem þekkist á hinum Norðurlöndunum, á Bretlandi og í ESB-löndum meginlandsins, þá þarf að hanna markaðskerfi, sem sniðið er að íslenzkum þörfum og aðstæðum, eins og að ofan er drepið á.  Meginhlutverk slíks markaðskerfis verður væntanlega að tryggja jafnan jafnvægi framboðs og eftirspurnar raforku alls staðar á landinu, og að vinnslukostnaður, flutningskostnaður og dreifingarkostnaður raforku verði sá lægsti, sem völ er á á hverjum tíma, að teknu eðlilegu tilliti til umhverfisverndar.  (Eðlilegt tillit er mat umhverfisyfirvalda og jafnvel afstaða meirihluta í atkvæðagreiðslu.)

Fyrst að þessu loknu er tímabært fyrir stjórnmálamenn að hafa afskipti af stærð fyrirtækja, ef hún augljóslega virkar hamlandi á virkni markaðarins.  Óvíst er, hvort nokkurn tímann verður talið ómaksins vert að leggja aflsæstreng á milli Íslands og annarra landa m.a. vegna of lítillar fáanlegrar orku hérlendis fyrir svo dýra framkvæmd. Íslendingar munu þess vegna verða að reiða sig á, að alltaf verði næg tiltæk raforka til reiðu úr innlendum orkulindum, og þá er skuldbundið kjölfestufyrirtæki hérlendis ómetanlegt. 

Á þessu eru þó skiptar skoðanir, og Skúli Jóhannsson, verkfræðingur, ritaði 13. október 2016, grein í Morgunblaðið undir fyrirsögninni:

"Hugmynd að uppskiptingu Landsvirkjunar":

Hann nefnir þann möguleika að stofna 2 ný fyrirtæki, þar sem annað mundi yfirtaka eignarhald á og rekstur jarðgufuvirkjananna, og hitt mundi sjá um vindmyllurnar.  Bæði þessi nýju fyrirtæki yrðu anzi lítil og léttvæg á markaðinum, þó að með Þeistareykjavirkjun vaxi jarðgufuhluta Landsvirkjunar vissulega ásmegin.  Ef Landsvirkjun telur ekki samlegðaráhrif af þessari starfsemi með vatnsorkuverunum vera næg, þá er eðlilegast, að hún selji þessi jarðgufuver og vindmyllur af hagkvæmniástæðum.  Ef Landsvirkjun verður fengið það kjölfestuhlutverk að tryggja landsmönnum orkuöryggi, þá er ósennilegt, að samkeppnisyfirvöld muni krefjast minni umsvifa hennar á markaði en reyndin er nú.

Nú eru sveitarfélög að vakna til meðvitundar um hagsmuni sína gagnvart orkuiðnaðinum.  Kemur þetta fram í kröfu á hendur Landsvirkjun um greiðslu fyrir vatnsréttindi, og hefur Hæstiréttur úrskurðað, að leggja megi fasteignagjald á þau.  Þá hafa sveitarfélögin lagt fram þá réttmætu kröfu, að mannvirki orkugeirans verði ekki lengur undanþegin fasteignagjöldum.  Hlýtur þetta einnig að taka til loftlína.  Þá eru sveitarstjórnir sumar lítt hrifnar af vindmyllum, nema umtalsverðar greiðslur af þeim falli sveitarsjóðum í skaut. 

Vinnslukostnaður vindmylla á Íslandi er 2-3 faldur vinnslukostnaður hefðbundinna vatnsorku- og jarðgufuvera.  Þær hafa einnig umtalsvert neikvæð umhverfisáhrif.  Vindorkugarðar munu þess vegna eiga erfitt uppdráttar á Íslandi, en það er þó ekki loku fyrir það skotið, að í stað aukins miðlunarforða í uppistöðulónum verði talið ákjósanlegra, að teknu tilliti til kostnaðar og umhverfisáhrifa, að reisa vindorkugarða til að spara vatn í miðlunarlónum.