Að breyta stjórnarskrá

Stjórnarskrá eru grundvallarlög ríkisins, frelsistrygging einstaklinganna í landinu og fyrirmæli um, hvernig æðstu stjórn ríkisins skuli háttað (þrígreining ríkisvaldsins).  Þar eru líka ákvæði um val þjóðhöfðingjans og valdmörk hans. Rauði þráðurinn í íslenzku stjórnarskránni er stöðugt fullvalda ríki sjálfstæðra einstaklinga, sem með lýðræðislegum hætti velja alla fulltrúana á löggjafarþinginu og sjálfan þjóðhöfðingjann líka.  Samkvæmt núverandi stjórnarskrá geta aðrar ríkisstjórnir eða ríkjasamtök ekki hlutazt til um líf og hagsmuni landsmanna, og löggjafarsamkoman, Alþingi, hefur ekki umboð til að breyta þessu. Þetta felur í sér, að Ísland getur ekki gengið í Evrópusambandið að óbreyttri stjórnarskrá. 

Þótt tæplega 97 % atkvæðisbærra manna á Íslandi hafi samþykkt Lýðveldisstjórnarskrána 1944, var hún þó vitaskuld barn síns tíma, enda hefur hún tekið fjölmörgum breytingum.  Með réttu má halda því fram, að enn séu ákvæðin um völd þjóðhöfðingjans ruglingsleg og þörf sé á að skilgreina völd hans og hlutverk á nýjan leik. 

Ýmsir telja stjórnarskrána standa í vegi fyrir alþjóða samstarfi, sem þeir telja felast í að "deila fullveldinu með öðrum". Þeir vilja, að Alþingi geti samþykkt þröngt afmarkað framsal fullveldis með einföldum meirihluta atkvæða og afmarkað, víðtækt framsal fullveldis með auknum meirihluta atkvæða með svipuðum hætti og í Noregi.  Þar útheimtir innganga í ríkjasamband að auki þjóðaratkvæðagreiðslu. Það hefur vakið deilur á stjórnmálasviðinu í Noregi, hvað er þröngt, afmarkað fullveldisframsal ("lite inngripende"), og hvað er víðtækt.  Nú er einmitt rekið mál fyrir Hæstarétti Noregs til að skera úr um það, hvort Þriðji orkupakkinn frá Evrópusambandinu (ESB) hafi verið "lite inngripende" í norska þjóðfélagið, eins og Stórþingið úrskurðaði 2018, eða hvort hann geti haft víðtæk áhrif á samfélagið og hagsmuni lögaðila og einstaklinga samkvæmt laganna bókstaf og raunverulegum aðstæðum, sem upp kunna að koma. 

Það er einmitt eitt aðalviðfangsefni stjórnarskrárgjafa að semja lagalega skýran texta, sem ekki verður túlkaður á mismunandi vegu með gildum rökum.  Þetta mistókst stjórnlagaráði vinstri stjórnarinnar 2009-2013 hrapallega.  Drög ráðsins eru ótækur lagalegur texti, sem minnir of mikið á tætingslegan óskalista eða stefnumið úr sitt hverri áttinni. 

Þessi tilraunastarfsemi vinstri stjórnarinnar reyndist illa.  Það er kolrangt, að þjóðin hafi samþykkt drög ráðsins í þjóðaratkvæðagreiðslu í október 2012. Aðeins 48,3 % atkvæðisbærra manna greiddi gilt atkvæði.  Nokkrar spurningar voru lagðar fram til þjóðaratkvæðagreiðslu og flestar loðnar.  Ein þeirra var, hvort kjósandinn mundi vilja leggja drög stjórnlagaráðsins til grundvallar að nýrri stjórnarskrá.  Þetta er marklaus spurning í þjóðaratkvæðagreiðslu.  Hverju má henda út, og hvað verður að fá að standa ?  Allt þetta pauf ólöglega valins stjórnlagaráðs og vinstri stjórnarinnar var vindhögg gegn núverandi stjórnarskrá. Samkvæmt henni er það í verkahring Alþingis að breyta stjórnarskránni.  Til að gera breytingarnar sem bezt úr garði er nauðsynlegt fyrir þingið að njóta liðsinnis stjórnlagafræðinga. 

Karfan undir pappírstætaranum geymir tilraunir vinstri stjórnarinnar og stjórnlagaráðs bezt.  Óli Björn Kárason gerði þetta að umræðuefni í miðvikudagspistli sínum í Morgunblaðinu 23. september 2020:

""Tæpitungulaust snerist atkvæðagreiðslan því ekki um neitt", skrifaði Sigurður Líndal, prófessor í lögum, í Fréttablaðið 2 dögum eftir þjóðaratkvæðagreiðsluna.  Hann hélt því fram, að atkvæðagreiðslan hefði verið atkvæðagreiðsla um "ófullburða plagg", sem unnið hefði verið í anda sýndarlýðræðis, "sem er vísastur vegur til að rækta jarðveg fyrir pólitíska spillingu"".

Af mati Sigurðar Líndal má ráða, að sem grunnur að stjórnarskrá fyrir Íslendinga séu drög Stjórnlagaráðs ónothæft fúsk, sem mundu valda jafnvel lagalegu öngþveiti og pólitískum óróleika, ef reynt yrði að búa til úr þeim stjórnarskrá. Þessa tilraun vinstri stjórnarinnar dagaði uppi, og líklega er hún bezt geymd í körfu undir pappírstætara. 

Björg Thorarensen, þá prófessor í stjórnlagarétti við Lagadeild Háskóla Íslands, nú nýskipaður Hæstaréttardómari, sagði á fundi 09.11.2012 í HÍ:

"Það er ekki búið að fara efnislega yfir tillögurnar hjá löggjafanum, og þingmenn hafa þá skyldu samkvæmt stjórnarskrá að ræða þær efnislega.  Síðan er rétti stjórnskipulegi farvegurinn að bera þetta undir þjóðina, þegar búið er að vinna málið á þinginu."

Eins og kunnugt er, er þing rofið eftir samþykkt þess á stjórnarskrárbreytingum, og nýtt þing verður síðan að samþykkja þær óbreyttar, til að þær öðlist gildi. Þannig fær þjóðin aðkomu að málinu og getur krufið frambjóðendur til nýs þings um afstöðu þeirra til stjórnarskrárbreytinganna. 

Mörgum er mikið í mun að koma auðlindaákvæði inn í stjórnarskrána.  Jón Jónsson, lögmaður, ritaði 2 greinar í Morgunblaðið um núverandi tillögu um auðlindaákvæði í nóvember 2020.  Hann kvað textann í frumvarpsdrögum forsætisráðherra vera of grautarlegan, og bæri brýna nauðsyn til að færa ákvæðið í skýrari lögfræðilegan búning.  Þá taldi hann ákvæði um gjaldtöku fyrir afnot ekki eiga heima í stjórnlögum, heldur í lögum fyrir hvert tilvik.  Undir þessi gagnrýnisefni má taka.  Seinni Morgunblaðsgreininni lauk lögmaðurinn þannig:

"Illframkvæmanlegt er að afmarka, hvenær krafan um skilyrðislausa gjaldtöku [fyrir afnot auðlindar] á við.  Sá vandi birtist m.a. í umfjöllun frumvarpsins um skilgreiningu auðlindahugtaksins og óljós tengsl við það, hvenær löggjafinn grípur til stýringar.  Einnig kemur hann fram í umfjöllun um stöðu almannaréttar gagnvart auðlindanýtingu, t.d. vegna ferðaþjónustu.  Þá verður alltaf verulegt álitamál, hvenær starfsemi telst í ábataskyni.  Það virðist óumflýjanlegt, að krafan um skilyrðislausa gjaldtöku verði ómarkviss.  Hún breytir einnig rótgrónu hlutverki ríkisins að stýra almannarétti og aðgangi að almannagæðum á grunni heildarhagsmuna.

Fjalla þarf frekar um þýðingu auðlindaákvæðis gagnvart eignarréttarákvæði stjórnarskrár við undirbúning málsins.  Eyða þarf vafa um, hvort ákvæðið stjórnarskrárbindi sósíalísk markmið um, að ný verðmæti falli sjálfkrafa til ríkisins.  Ákvæðið ætti heima í kafla stjórnarskrár um löggjafarvaldið við hlið 40. gr. um ráðstöfun fasteigna ríkisins og gæti orðazt á þessa leið: Náttúruauðlindir og landsréttindi, sem ekki eru háð einkaeignarrétti,  verða engum fengin til eignar eða varanlegra afnota." 

Tillaga Jóns um texta, undirstr. BJo, er til fyrirmyndar um skýra framsetningu á knappan hátt, sem þó segir það, sem segja þarf.  Ef hið sósíalistíska viðhorf ætti að ríkja, væri einkaeignarrétturinn ekki virtur viðlits, og t.d. sandurinn í landi Hjörleifshöfða, sem nú virðist skyndilega vera orðinn auðlind, hefði fallið til ríkisins, og þar með hefði tæplega verið nokkur grundvöllur fyrir frumkvæði og nýsköpun eigenda félagsins, sem nýlega festi kaup á landareigninni Hjörleifshöfða.  Fóstbræðurnir, sem freistuðu gæfunnar með Íslandsför úr Noregi um 874, hefðu orðið hrifnir af verðmætasköpun úr sandi, sem er hér ekki dæmigerður námugröftur, því að skörðin fyllast jafnóðum með sandburði sjávarins. Hér er um að ræða einkaviðskipti þýzk-íslenzks félags við landeigendur, sem ætla sér að hefja atvinnustarfsemi þar á landareigninni.  Bein erlend fjárfesting til atvinnu- og verðmætasköpunar er einmitt það, sem sárlega vantar hér í þessu landi, enda hefur OECD fundið út, að Ísland sé með einnar mestu hindranir á meðal OECD-landanna gegn beinum erlendum fjárfestingum.  Þetta er til þess fallið, að Ísland dragist aftur úr öðrum þjóðum í lífskjörum.  Fjárfesting í landi til atvinnurekstrar er ósambærileg við jarðasöfnun auðkýfinga til að sinna áhugamálum sínum, laxveiðum eða öðru.  Íslenzkir bændur munu varla vilja nytja slíkar jarðir og eiga sennilega ekki kost á því gegn sanngjörnu afgjaldi.  

Sóttvarnaraðgerðir stjórnvalda í Kófinu 2020 hafa vakið upp efasemdir lögmanna og annarra um, að yfirvöld hafi heimildir samkvæmt sóttvarnarlögum og stjórnarskrá til þeirra gríðarlegu skerðinga á einstaklingsfrelsi fjölda fólks, sem þau hafa gripið til, og má þar nefna sóttkví, einangrun, smitrakningu, takmarkanir og jafnvel sviptingu atvinnufrelsis.  Íslenzkt framkvæmdavald er svifaseint við að afla sér óyggjandi lagaheimilda og samþykkta þjóðþingsins m.v. t.d. dönsk yfirvöld, sem lögðu fram frumvörp þessa efnis í marz og apríl 2020, en íslenzk heilbrigðisyfirvöld í nóvember 2020.

Í nýjum sóttvarnarlögum verður að setja nákvæm skilyrði fyrir vel afmörkuðum sóttvarnaraðgerðum í tíma og rúmi, og ef heimildir skortir fyrir nauðsynlegum aðgerðum að dómi yfirvalda í framtíðinni, verður löggjafinn að fjalla um það. Þegar kemur að jafnfrelsissviptandi aðgerðum framkvæmdavalds og útgöngubann er, verður löggjafinn að gæta mikillar varfærni við heimildargjöf í lögum.  Engin óyggjandi þörf er á afdráttarlausri heimild til útgöngubanns, og hún stríðir líklega gegn stjórnarskrá Íslands. Einnig þarf að aðgæta, hvort í stjórnarskrá þarf að afmarka leyfilegar sóttvarnaraðgerðir og tilgreina, að þær verði að vera reistar á gildandi lögum. 

Hæstaréttarlögmaðurinn Reimar Pétursson ræddi aðgerðir og aðgerðaleysi sóttvarnaryfirvalda í Kófinu á málþingi Órators, félags lögfræðinema við HÍ, 25.11.2020, og sagði m.a:

"Þessum spurningum verður að svara, og sé þeim svarað neitandi, þá þýðir það aðeins óðagot, fum, hroðvirkni og óvönduð vinnubrögð."

Alþingi á aldrei að líða annað eins í líkingu við þetta hjá ráðherrum.  Landbúnaðarráðherrann í Danmörku varð að axla ráðherraábyrgð og segja af sér vegna hins alræmda minkamáls, þegar í ljós kom, að fyrirskipun hans um að aflífa alla minka á Norður-Jótlandi vegna sýkingar af SARS-CoV-2 veirunni, átti sér ekki lagastoð.  Sóttvarnarreglugerðir heilbrigðisráðherra hérlendis virðist skorta fullnægjandi lagastoð, margar hverjar, sbr gagnrýni Reimars Péturssonar o.fl..

Þann 21. október 2020 skrifaði Ari Guðjónsson, héraðsdómslögmaður og yfirlögfræðingur Icelandair Group, Sjónarhólsgrein í Morgunblaðið, sem hann nefndi:

"Árekstur við EES".

Þar stóð m.a.:

"Í ESB-ríkjum öðlast reglugerðir sambandsins bein réttaráhrif innan aðildarríkja án sérstakrar innleiðingar í landsrétt, og þær hafa forgangsáhrif gagnvart öðrum landslögum ríkjanna. Þetta hefur almennt ekki verið talið gilda um EFTA-ríkin, þrátt fyrir að EFTA-dómstóllinn hafi komizt að þeirri niðurstöðu, að ríkin geti verið skaðabótaskyld vegna rangrar innleiðingar tilskipana í landsrétt. Slíkt tryggir þó ekki bein réttaráhrif eða forgangsáhrif EES-reglna, enda tryggja skaðabætur sem slíkar ekki einsleitni, enda aðstaðan önnur fyrir þann aðila, sem þarf að krefjast skaðabóta."

Það er ljóst, að nærri var höggvið óskoruðu íslenzku löggjafarvaldi við staðfestingu Alþingis á EES-samninginum í janúar 1994.  Það var þó sá varnagli settur þar, að Ísland gæti hafnað óaðgengilegum gerðum Evrópusambandsins í Sameiginlegu EES-nefndinni, og til þrautavara var síðan sett skilyrði um stjórnskipulegan fyrirvara Alþingis við innleiðingu reglna ESB, þ.e. að Alþingi gæti hafnað þeim, ef þær samræmdust ekki stjórnarskrá Íslands. Um þessi og fleiri mikilvæg atriði fjallaði Arnar Þór Jónsson, héraðsdómari, á fjarfundi Fullveldisfélags sjálfstæðismanna í Valhöll 1. desember 2020.  Var sá fundur hinn þarfasti.

Það er engin ástæða til að veita Alþingi heimild til að framselja íslenzkt ríkisvald að einhverju leyti til útlanda.  Hins vegar er réttlætanlegt, að meirihluti á Alþingi, geti vísað slíku framsalsmáli til þjóðarinnar í bindandi atkvæðagreiðslu, þar sem a.m.k. 60 % atkvæðisbærra manna gætu heimilað auknum meirihluta á Alþingi slíkt, en annars félli málið dautt á Alþingi.  Þetta kallar auðvitað á stjórnarskrárbreytingu, enda heimilar núverandi stjórnarskrá ekkert framsal fullveldis.   

    

Athugasemdir

[Gunnar Heiðarsson, 3.12.2020 kl. 08:04]

Sæll Bjarni

Það vita auðvitað allir sem vilja hver ástæða breytingar á stjórnarskrá er. Fyrir bankahrun fullyrti þáverandi formaður Samfylkingar að nauðsynlegt væri að breyta stjórnarskrá til að auðvelda Alþingi umsókn að ESB. Eftir hrun, þegar vinstri stjórnin tók við, hélt sá formaður er tók við Samfylkingu kyndlinum á lofti, en klæddi hann í spariföt. Jarðvegurinn var heldur betri á þeim tíma, jafnvel svo góður að það tókst að láta formann VG svíkja kosningaloforð er hann gaf kjósendum kvöldi fyrir kosningar. Upphófst nú ein mesta sorgarsaga í sögu Alþingis og ætla ég ekki að tíunda hana frekar, enda flestum í fersku minni.

Eftir að ljóst var að ESB var ekki tilbúið að taka okkur inn nema með afarskilyrðum, sem ljóst var að hvorki myndi hljóta hljómgrunn á Alþingi né meðal þjóðarinnar, var áherslum nokkuð breytt. Nú var ekki lengur talað um breytingu á stjórnarskrá vegna inngöngu í ESB, heldur vegna þeirrar óvissu hvort EES samstarfið færi í bága við gildandi stjórnarskrá. Einnig hefur verið haldið álofti þeirri kenningu að stjórnarskráin sé gamalt og úrelt plagg, sem nauðsynlegt sé að breyta.

Um fyrra  atriðið er það eitt að segja að ef menn telja að EES samstarfið fari í bága við stjórnarskrá þá á auðvitað að laga það. Ekki með því að breyta stjórnarskránni, heldur með upptöku samningsins, enda skýrt er hann var samþykktur á Alþingi, í upphafi tíunda áratugar síðustu aldar, að sá samningur myndi ekki í neinu brjóta okkar stjórnarskrá. Það á aldrei að breyta lögum til að réttlæta brot á þeim og allra síst þegar um grunn lög er að ræða.

Seinna atiðið dæmir sig sjálft. Allt frá því stjórnarskráin var samþykkt, af nærri allri þjóðinni, hefur hún verið í endurskoðun og gerðar á henni þær bætur er þurfa þykir hverju sinni. Jafnvel heilu köflunum verið bætt við hana. En eins og þú bendir réttilega á þá er kaflinn um forseta kannski torskildastur og þarfnast lagfæringar. Þá á einfaldleg að gera þær lagfæringar, með þeirri aðferð er stjórnarskrá kveður á um.

Um þá samsuðu sem sumir vilja kalla "nýja stjórnarskrá" þarf ekki að fjölyrða. 

Kveðja

[Bjarni Jónsson, 3.12.2020 kl. 10:54]

Sæll, Gunnar;

Alþingi reyndist ekki fúst 2011-2012 að gangast undir CAP-"Common Agricultural Policy" Evrópusambandsins, sem fiskveiðistjórnunarkerfi þeirra er hluti af.  Á því munu aðlögunarviðræðurnar hafa strandað.  Nú sjáum við, hversu ofboðslega ríka áherzlu ESB leggur á áframhaldandi aðgang fiskveiðiflota ESB-landanna að fiskveiðilögsögu Breta.  Þeir, sem leynt og ljóst berjast enn fyrir inngöngu Íslands í þetta ríkjasamband, af mjög dularfullum ástæðum, verða að játa opinberlega, að þeir séu fúsir til að samþykkja að deila íslenzku fiskveiðilögsögunni með ESB, auðvitað gegn aðgengi að fiskveiðilögsögu ESB, eins og hún verður eftir útgöngu Bretlands.  Hvernig í ósköpunum þeir geta fengið það út, að með því að henda a.m.k. 100 mrdISK/ár tekjum í erlendum gjaldeyri út úr íslenzka hagkerfinu verði hagur Íslendinga almennt betri, er óskiljanlegt.  Þeir, sem þetta vilja, eru aðallega einfaldar sálir, sem jafnan hafa hallað sér að forræðishyggjunni, og skefjalausir eiginhagsmunaseggir í hópi búrókrata, sem dreymir um að komast í vel borguð störf með skattfríum tekjum í þægilegum vistarverum í Brüssel eða í Reykjavík.  

[Sigfús Ómar Höskuldsson, 3.12.2020 kl. 20:56]

Augljóslega þarf nýja/ríflega uppfærða stjórnarskrá, gerir lítið fyrir samfélag sem komið af stað í 4. iðnbyltinguna að notast við bráðabirgðastjórnarskrá útbúna að konungsriki fortíðar.

Hlýtur svo að vera lágmarksatriði að tryggja atkvæðajafnvægi, s.b.r 31.gr stjórnarskrár. 

Einn maður, eitt atkvæði.