Stjórnarskráin og EES

Stjórnarskráin er verðmætt leiðbeiningaskjal fyrir Alþingismenn og aðra um það, sem er í lagi og það, sem ber að forðast við lagasetningu.  Fullveldisákvæðin eru þar ekki upp á punt, heldur sett í varúðarskyni til að missa ekki tökin á stjórn landsins til útlanda.

Dæmigert fyrir EES-samstarfið er, að fullveldið glatast smátt og smátt með valdflutningi yfir einu málefnasviðinu á fætur öðru til framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins, ESB, og stofnana hennar.  Alþingismenn eru hér á mjög hálum ísi.  Þeir hafa aldrei leitað samþykkis þjóðarinnar á þessu fyrirkomulagi, sem aðild landsins að EES hefur í för með sér. 

ESB hefur gjörbreytzt síðan 1993, þegar Alþingi samþykkti EES-samninginn, og kemur ekki lengur fram við EFTA-ríkin á jafnræðisgrundvelli, heldur heimtar, að þau lúti stjórn stofnana sinna á hverju sviðinu á fætur öðru.

Mikil umræða hefur farið fram í Noregi um þetta málefni.  Norska Stórþingið stendur þó stjórnlagalega aðeins betur að málum en Alþingi, því að við samþykkt EES-samningsins árið 1992 var farið að kröfu norsku stjórnarskrárinnar um meðferð valdframsalsmála ríkisvaldsins til útlanda og farið eftir grein 115 í Stjórnarskránni, sem áskilur a.m.k. 2/3 mætingu þingmanna við atkvæðagreiðslu, og að 3/4 þeirra samþykki hið minnsta. Hið sama var gert 2016 við innleiðingu fjármálaeftirlits ESB í EES-samninginn.  

Lagasérfræðingar við háskólana í Ósló, Björgvin og Tromsö bentu sumir á áður en Stórþingið afgreiddi ACER-málið 22. marz 2018, að innganga Noregs í Orkusamband ESB væri andstæð stjórnarskrá Noregs, en aðrir töldu, að hana yrði Stórþingið að afgreiða samkvæmt grein 115.  Yfirfært á íslenzku stjórnarskrána þýðir þetta, að innganga Íslands í Orkusamband ESB er andstæð henni.  Stórþingið lét einfaldan meirihluta duga í ACER-málinu, en það mun fá eftirmála, því að ætlun samtakanna "Nei til EU" er að láta reyna á réttmæti þeirrar ákvörðunar þingsins fyrir Hæstarétti.

Þriðji orkumarkaðslagabálkur ESB samanstendur af nokkrum regluverkum, og það er einkum gjörðin um orkustofnunina (ACER-gjörð 713/2009) og rafmarkaðstilskipunin (tilskipun 2009/72), sem vekja spurningar um fullveldisframsal.  

ACER gegnir ekki einvörðungu ráðgefandi hlutverki.  Orkustofnunin hefur einnig framkvæmdavald og eigið ákvörðunarvald.  Ákvarðanir hjá ACER eru teknar með auknum meirihluta samkvæmt Þriðja orkubálkinum, en það mun sennilega breytast með væntanlegum Fjórða orkubálki í einfaldan meirihluta.  

Gagnvart Íslandi er látið líta svo út, að ESA-Eftirlitsstofnun EFTA taki hina formlegu ákvörðun, sem þó kemur frá ACER, þar sem Ísland verður ekki fullgildur aðili.  Það var hins vegar tekið fram við þetta samkomulag EFTA og ESB, að ESA-ákvörðunin verði í samræmi við drögin frá ACER; sem sagt "monkey business" eða afritsákvörðun.

Erik Holmöyvik og Halvard Haukeland Fredriksen, báðir prófessorar við lagadeild Háskólans í Björgvin, lýsa stöðunni, sem upp kemur við ágreining á milli yfirvalda ólíkra landa þannig:

"Hér blasir sú lausn við, að ACER taki bindandi ákvörðun fyrir orkustjórnvöld í ESB-löndum og ESA taki síðan nauðsynlega samhljóða ákvörðun, sem bindi norsk stjórnvöld.  Að ACER taki raunverulega ákvarðanirnar, endurspeglast af alls konar EES-aðlögunum að málsmeðferðarreglum [ESB], sem raunverulega minnka ESA niður í millilið, sem miðlar sambandi á milli norskra orkuyfirvalda og ACER."

Eivind Smith, prófessor við Svið opinbers réttar, Háskólanum í Ósló, heldur því fram, að ESA-ákvörðun hafi bein áhrif á norskan rétt.  Í viðtali við Klassekampen tjáir hann það þannig:

"Hér er einmitt um að ræða ákvörðun, sem virkar beint inn í þjóðarrétt í Noregi og sem grípur inn í valdréttindi yfir framkvæmdavaldinu, sem Stjórnarskráin færir löggjafanum."

Smith skrifar ennfremur: "Hin nýja valdstjórn yfir orkumálum (RME-landsreglari) á að verða óháð pólitískri stjórnun með hætti, sem ekki á við um neina stofnun í stjórnkerfinu."

Stjórnlagalega er hér fitjað upp á nýjung, sem hefði átt að fá rækilega lögfræðilega og stjórnmálalega umfjöllun áður en til mála kæmi að innleiða hana á Íslandi.  Framkvæmdavald, sem lætur sér detta í hug að umgangast Stjórnarskrá lýðveldisins með þessum hætti, er á hálum ísi. Að ráðherra og ráðuneytisstarfsmenn skuli enn tala með þeim hætti, að þetta fyrirkomulag breyti nánast engu í raun á Íslandi, af því að við höfum enn enga afltengingu til útlanda, er fáheyrt og hrein ósvífni.  Þetta fyrirkomulag færir einmitt ákvörðunarvald um m.a. sæstrenginn "Ice Link" úr höndum íslenzka löggjafans, ríkisstjórnarinnar og íslenzkra dómstóla í hendur ACER/ESB og EFTA-dómstólsins.  

ESA-"ákvörðunum" verður í Noregi beint til óháðrar einingar í NVE, sem er orkustofnun Noregs.  Þessi óháða eining er Landsreglari fyrir orku, "Reguleringsmyndighet for energi"-RME.  Sjálfstæði RME er skilgreint í Orkulögum Noregs, greinum 2-3, þar sem skýrt kemur fram, að stjórnvöld landsins munu ekki geta gefið RME nein fyrirmæli.  RME mun fá eigin fjárveitingu á fjárlögum.  Holmöyvik og Haukeland Fredriksen telja, að ESA yfirtaki þar með stjórnun þeirra þátta orkumálanna, sem falla undir RME.  Hvaða augum skyldu íslenzkir stjórnlagafræðingar líta á þessi mál með hliðsjón af íslenzku Stjórnarskránni ?  Í huga leikmanns samræmist þetta fullveldisframsal henni engan veginn.  Hvað ætla þingmenn hérlendis að arka langt út í stjórnlagalega ófæru í þessum efnum ? Þótt ráðherra utanríkismála telji sig bundinn af samþykki Sameiginlegu EES-nefndarinnar um framlagningu þingsályktunartillögu um Þriðja orkumarkaðslagabálkinn, þá verða Alþingismenn að ganga óbundnir til atkvæðagreiðslu um hana, og niðurstöðu atkvæðagreiðslunnar á ekki að verða hægt að túlka sem vantraustsyfirlýsingu á utanríkisráðherra eða ríkisstjórnina.  Það má tryggja með samþykkt sérstakrar traustsyfirlýsingar í kjölfarið.  Alþingi verður einfaldlega að fá tækifæri til að nýta sér samningsbundinn synjunarrétt sinn samkvæmt EES-samninginum.