Nauðsyn skynsamlegs fiskveiðistjórnunarkerfis

Fiskveiðar í heiminum eru víðast hvar stundaðar með taprekstri og, það sem ekki er skárra, þær eru víða stundaðar sem rányrkja, þ.e. ofveiði gengur á stofnana, sem leiðir til minnkandi fiskgengdar á miðin og minni veiði, jafnvel þótt bátum/fiskiskipum fjölgi.  Þetta gerist alls staðar, þar sem gott fiskveiðistjórnunarkerfi með veiðitakmörkunum og jákvæðum hvötum til hagræðingar er ekki fyrir hendi.

Þetta gerðist líka á miðunum við Ísland, fiskgengd dvínaði og síldin hvarf.  Í kjölfar biturrar reynslu af þessu og svartra skýrslna Hafrannsóknarstofnunar um vöxt og viðgang botnlægra fisktegunda, var hafizt handa við að smíða haldbært fiskveiðistjórnunarkerfi.  Fyrirmyndir voru fáar eða engar, en auðlindahagfræðingar höfðu smíðað líkön, þannig að "akademían" gat veitt stjórnmálamönnum vitræna leiðsögn í þessum efnum, og það er mörgum enn í fersku minni, að þar veitti sjávarútvegsráðherra Framsóknarflokksins, Halldór Ásgrímsson, málum forystu innan og utan þings, sem dugði, til að ná leiðarenda í umdeildu máli. 

Vitað var, að fækka varð fiskiskipum og þar með útgerðarmönnum og sjómönnum, en spurningin var, hvernig ?  Það var tekin sú giftudrjúga ákvörðun að eftirláta það útgerðarmönnunum sjálfum.  Þeim skipum, sem haldið hafði verið til veiða árin 3 áður en aflamarkskerfið var sett á, var síðan úthlutuð aflahlutdeild á fyrsta ári aflamarkskerfisins, sem var sama hlutfall af aflamarki og verið hafði af heildarafla áranna 3 á undan. 

Ekki er hægt að finna að þessari aðferðarfræði, en það vantaði enn að finna farveg til að auðvelda útgerðarmönnum að minnka eða auka umsvif sín.  Enn var markaðsleiðin valin og mönnum heimilað að stunda viðskipti með óveiddan afla um leið og aflahlutdeildirnar voru gerðar að varanlegri eign eigenda skipanna, sem þær voru skráðar á.  Þetta er mörgum þyrnir í augum, þar sem verið er að stunda viðskipti með óveiddan fisk úr fiskistofnum, sem eru sameign þjóðarinnar.  Þetta er þó rökrétt afleiðing af því, að búið er að forðast bölvun sameignar með óheft aðgengi með því að skipta afnotaréttinum á milli einstaklinga og félaga (lögaðila) eftir þeim reglum, sem lýst var að ofan.  Menn geta gert einkaeignarleg viðskipti með aflahlutdeildir sínar, selt þær nýjum eða gömlum útgerðarmönnum, eða leigt þær. 

 

Þetta markaðsfyrirkomulag hefur hefur verið öflugur farvegur til hagræðingar í útgerð, því að fyrirkomulagið hefur leitt til mikillar fækkunar útgerðarmanna og fiskiskipa (togarafjöldinn er nú u.þ.b. helmingur þess, sem áður var. 

Þótt þetta sé gegnsætt og einfalt markaðskerfi, sem sannað hefur ágæti sitt á um 40 árum, gætir enn óánægju með það og gagnrýni.  Oftast er viðkvæðið í öfundartóni, þar sem fárast er yfir velgengni sumra og tárast yfir hinum, horfið hafa af vettvangi útgerðanna.  Þessa nöldurs mun alltaf gæta, þar sem hafa þarf stjórn á nýtingu takmarkaðra gæða.  Skörin hefur þó færzt upp í bekkinn, þegar núverandi ráðherra matvæla hefur fiskað í gruggugu vatni og alið á tortryggni í garð greinarinnar í aumkvunarverðri tilraun til að auka ríkisafskipti af þessari sjálfbæru og vel reknu atvinnugrein. Það er engin raunveruleg ástæða til þess, og stærðarhömlurnar eru þjakandi fyrir íslenzku fyrirtækin í samkeppni við miklu stærri fyrirtæki á erlendum fiskimörkuðum. 

Frumhlaup matvælaráðherra að beita Samkeppnisstofnun fyrir sinn pólitíska vagn er lögbrot og brot á góðum stjórnarháttum. Svandís Svavarsdóttir hefur stundað moldvörpustarfsemi gagnvart íslenzkum sjávarútvegi og réttlætir pólitísk frumhlaup sín gagnvart atvinnugreininni með því, að starfsemin njóti ekki trausts á meðal þjóðarinnar.  Hvers vegna ætti atvinnugrein, sem spjarað hefur sig svo vel, síðan hún slapp úr öndunarvél stjórnmálamanna með þeirri fiskveiðistjórnunarlöggjöf, sem rakin er hér að ofan, að njóta minna trausts hjá almenningi en aðrar atvinnugreinar ?  Eina skýringin er undirróður vinstri sinnaðra stjórnmálamanna og annarra hælbíta greinarinnar, sem neita að viðurkenna góðan rekstrarárangur útgerðarmanna, sem leikið hafa þó alfarið eftir leikreglum laganna.  Stjórnmálamenn eiga að snúa sér að öðru en að berjast fyrir breytingum á kerfi, sem gengur vel, sérstaklega þar sem það er viðurkennt á meðal fræðimanna, sem gerst mega til þekkja, að ekkert annað kerfi er réttlátara og meira hvetjandi til umbótafjárfestinga og gæðastjórnunar en það fiskveiðistjórnunarkerfi, sem nú er við lýði í landinu.   

Hannes Hólmsteinn Gissurarson, prófessor emeritus, reit fróðlega grein um efnið í Morgunblaðið 19. október 2023 undir yfirskriftinni:

"Afareglan um aflahlutdeild".

Þar stóð m.a.:

"Fiskihagræðin varð til, þegar kanadíski hagfræðingurinn H. Scott Gordon birti tímamótaritgerð árið 1954, þar sem hann reyndi að skýra, hvers vegna fiskveiðar væru ekki arðbærar, þótt fiskimið væru víða gjöful.  Skýringin var í fæstum orðum, að aðangur væri ótakmarkaður að fiskimiðum, þótt fiskistofnar væru takmarkaðir."

Þannig var þetta á Íslandsmiðum frá landnámi og þar til landhelgislínur voru dregnar umhverfis landið til að bægja erlendum veiðiskipum frá.  Erlendir togarar voru mjög aðgangsharðir og hafa vafalaust skaðað fiskimiðin, en vandamálið jókst með tækniþróuninni og mikilli afkastagetu veiðiskipanna. Takmörkun aðgangs að miðunum varð óumflýjanleg, þótt enn séu uppi efasemdir um nauðsyn svo lágs aflamarks sem sérfræðingar rannsóknarstofnunar ríkisins á þessu sviði ráðleggja, en þær ráðleggingar eru rýndar og samþykktar á alþjóðavettvangi áður en þær eru gefnar út.   

 Þá vaknar spurningin, hvort eignarhald aflahlutdeilda eigi að vera varanlegt.  Það hefur verið sýnt fram á, að umgengni við auðlindir er bezt, þar sem eignarhald er varanlegt. Þetta er flestum skiljanlegt.  Fé, sem varið er til fjárfestinga í aflahlutdeildum, verður ekki nýtt í aðrar fjárfestingar, sem nauðsynlegar eru til að auka framleiðni og gæði í greininni.  Þess konar byrðar á hana virka þess vegna eins og aukin skattheimta á hana, sem getur leitt til fjármagnsflótta úr greininni.  Hún verður að njóta jafnstöðu á við aðrar atvinnugreinar í landinu, svo að ekki sé nú minnzt á erlenda samkeppnisaðila. 

"Gordon notaði greiningu sína til að skýra, hvers vegna fiskiskipaflotinn yxi alls staðar langt umfram það, sem hagkvæmast væri.  Ótakmarkaður aðgangur að takmarkaðri auðlind ylli jafnan ofnýtingu hennar.  (Þetta hefur bandaríski vistfræðingurinn Garret Hardin kallað samnýtingarbölið, the tragedy of the commons.)"

Þeir eru til, þótt þeim fari fækkandi, sem telja fiskveiðistjórnunarkerfið íslenzka uppfinningu andskotans í þeim skilningi, að það hafi verið alger óþarfi á sínum tíma, en kerfið er bein afleiðing af samnýtingarbölinu, sem dæmi finnast um um allan heim. 

"Samnýtingarbölið í fiskveiðum var hliðstætt samnýtingarbölinu í íslenzkum afréttum að fornu:

Hver útgerðarmaður freistaðist til að bæta nýju fiskiskipi við, unz [heildar]kostnaður var orðinn jafnmikill og [heildar]tekjurnar, rekstur á núlli.  Það voru of mörg skip að eltast við fiskana í sjónum, af því að aðgangur að takmarkaðri auðlind var ótakmarkaður. 

Íslendingar römbuðu síðan á ráð við þessu svipað og við ofbeitinni forðum.  Síldin hvarf á 7. áratug, eflaust vegna ofveiði.  Þá voru síldveiðar bannaðar í nokkur ár, en síðan ákveðinn hámarksafli árið 1975.  Fékk hvert skip að veiða tiltekið hlutfall hámarksaflans á vertíðinni. Þetta var í raun fyrsti kvótinn.  Hann varð síðan framseljanlegur, svo að eigendur síldarbátanna gætu hagrætt hjá sér.  Svipað gerðist í loðnuveiðum nokkrum árum síðar. 

 Þorskur og annar botnfiskur voru erfiðari viðfangs, vegna þess að fiskiskipin, sem sóttu í þá, voru af misjafnri stærð og gerð og mislangt var frá miðum.  Þó var ljóst, að takmarka varð aðgang þar, eftir að "svartar skýrslur" fiskifræðinga um ofveiði litu dagsins ljós eftir miðjan 8. áratug [20. aldar].  Íslendingar öðluðust þá líka yfirráð yfir Íslandsmiðum eftir nokkur þorskastríð við Breta. 

Smám saman varð til kvóti í botnfiski svipaður þeim, sem þegar hafði verið settur á í uppsjávarfiski (síld og loðnu). Hann var fólginn í því, að ákveðinn var hámarksafli á hverri veríð í hverjum fiskistofni, en síðan var einstökum útgerðarfyrirtækjum úthlutað aflahlutdeild í þessum hámarksafla eftir aflareynslu áranna á undan. Ef fyrirtæki hafði t.d. landað 5 % af heildaraflanum í þorski árin á undan, þá fékk það 5 % hlutdeild í leyfilegum hámarksafla í þorski. 

Aflaheimildirnar í öllum fiskistofnum urðu varanlegar og seljanlegar með heildarlögum árið 1990, fyrir 33 árum.  Hafa þær síðan gengið kaupum og sölum, og er nú svo komið, að þorri aflaheimilda einstakra útgerðarfyrirtækja er aðkeyptur, yfir 90 %. 

Íslendingar höfðu fundið ráð við samnýtingarbölinu.  Þeir höfðu takmarkað aðgang að takmarkaðri auðlind.  Og þeir höfðu fundið eðlilegustu úthlutunarregluna; að takmarka aðganginn við þá, sem höfðu stundað veiðar, enda var mest í húfi fyrir þá." 

Segja má, að kvótakerfið í sjávarútvegi hafi sprottið fram af nauðsyn, þeirri illu nauðsyn, að draga varð úr veiðunum til að bjarga fiskistofnunum.  Augljóst var, að til að sjávarútvegur gæti orðið lífvænleg atvinnugrein á Íslandi við þessar aðstæður, varð að fækka skipum og þar með útgerðarmönnum.  Nýir aðilar komust aðeins inn í greinina með því að kaupa kvóta (aflahlutdeild) af þeim, sem fyrir voru, og aðrir, sem fyrir voru, bættu við sig kvóta með kaupum af hinum. Þessi skipti á mannskap við útgerð hafa gengið ótrúlega hratt, og eru meginástæðan fyrir góðum rekstrarárangri sjávarútvegsins í heildina núna, þrátt fyrir að aflamarkið hafi gengið upp og niður. 

Í þessum miklu viðskiptum hefur ekki farið hjá því, að sumar byggðir hafa orðið fórnarlömb markaðarins.  Eitt stingur þó í augun í því sambandi og virðist ekki rökrétt, en það er sala aflaheimilda frá Vestfjörðum.  Þaðan er styttra á miðin en frá ýmsum öðrum útgerðarstöðum, og úti fyrir Vestfjörðum eru ein beztu þorskmið landsins.  Frá Vestfjörðum ætti þess vegna að vera hagkvæmara að gera út en víða annars staðar. Engum vafa er undirorpið, að vanbúnir innviðir, erfiðar samgöngur, hafa átt þátt í þessu, en það stendur nú til bóta, enda hafa fiskeldi og ferðamennska eflzt á Vestfjörðum undanfarinn áratug, og byggðir eru þess vegna að jafna sig eftir blóðtöku.